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電力改革進行中:國家電網“一拆為五”?

瀏覽次數: 日期:2013年9月11日 14:55

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  據財新網報道,國家電網新一輪體制改革正在推動,初步設計是將國家電網公司一拆為五;醞釀中的拆分方案是將國網公司按區域劃分為五家獨立的區域網公司,加上南方電網,中國將出現六家區域電網公司。改革有望在全國兩會之后啟動。

  對此,新華社報道稱,國家電網體改辦主任賈福清20日表示,國家電網沒接到任何這方面通知或消息;從國家發改委體改司了解到,國務院深化2013年經濟體制改革意見征求意見中,沒有拆分國家電網的內容。

  事實上,近期有關電力體制改革被不斷提及。2012年底,國務院批準了取消重點電煤合同和電煤價格雙軌制,發改委又在2013年1月提出增加風電和光伏發電裝機量。緊接著在全國“兩會”期間,隨著大部制改革落地,電監會撤銷,職能并入國家能源局。自2003年成立以后,電監會已經基本實現了政企分開、廠網分開、主輔分開。因觸及電網利益,輸配分開這一骨頭電監會仍未啃動。

  但是把電力市場化改革寄希望于電煤并軌和電監會并入能源局是不現實的。改革后能源管理格局未有實質突破,電力改革領域至關重要的價格制定仍然歸屬于發改委價格司。此次合并的積極方面在于職能增強后的能源局或許能夠助推電力改革,但能源領域目前的問題是過度管制和壟斷,兩部門合并后應避免出現更多行政之手干預市場運行情況,并根據機構改革的要求進一步理順政府與市場的關系。

  目前的電網系統是多重矛盾的集中交匯點,其中包括規模龐大且效率低下,壟斷且過度掌控資源,缺乏電力市場機制造成輸配售電價一體化下的價格扭曲。而國家電網種種問題也被推向輿論的風口浪尖。在這種情況下,從國家層面推動的體制改革是很有可能從國家電網改革開始入手。這也顯露出國家層面在制約國家電網集權和壟斷的意圖是十分明顯的。

分拆國家電網不是電力體制改革核心

  經過幾十年的超常規發展,我國發電裝機規模以及電網規模都已位居世界第一,基本解決硬缺電的問題。但整個電力工業體系效率偏低,電力工業發展的持續性與協調性問題仍然沒有解決。

  特別是在電價體系僵化導致發電企業盈利能力很弱,導致周期性缺電與發電過剩反復出現。而發電企業和輸電企業的關系不協調,又導致了區域性缺電和窩電并存的現象。輸電網和配電網之間也不協調,造成配用電設施落后的局面。

  要解決這些痼疾絕非朝夕之功。上一輪電力體制改革是在1998年國務院機構改革的大背景下推進的,前后歷時將近8年;2002年的電力體制改革方案形成,也歷時近5年。如今的局面比當時更為復雜、遇到的阻撓也更為強大,難以在短時間內取得顛覆性的改革成果。

  而且電力是我國經濟生產和發展的基礎能源,牽一發而動全身;而且目前僅直接服務電網的員工就超過了200萬人,改革也直接關系到數百萬家庭的生計。電力體制改革更可能在探索中逐步推行,發電和電網、中央與地方在改革方案的認同感上也會存在很大差異,改革難以一步到位。

  未來電網改革的重點還是輸配分離,厘清電網成本。如果這一點都沒有做到,只是把國家電網公司進行物理上的拆分并不能解決根本問題。而基本輸配分離的前提是資源充沛、終端到位、價格靈活、競爭充分,但目前條件尚難以具備。

輸配分離:打破壟斷的第一步?

  市場對電力體制改革大方向已有預期,未來改革將是循序漸進的過程,在確保實現電價定價機制的(相對)市場化基礎上,電改首先要做的不是電網分拆,而是業務層面上的輸配分離。

  所謂的輸配分離是指將超高壓輸電網絡與中、低壓的配電網絡資源分開,分別經營核算。

  首先改革的核心目標是理順電價定價機制,即實現從上游煤炭價格到下游用電價格聯動的市場化調節。這應重點核算輸電成本,同時以地區配電公司代表終端用戶與電廠進行撮合交易。

  需要指出的是,電網最為二次能源供給的最核心基礎設施,國際上普遍采取“?;?rdquo;和“壟斷”的方式。在發電、輸電、調度、配電四個環節中,輸電和調度環節應當定義為“公益性”并維護相對的“壟斷”。因此所謂分拆電網并不是短期核心矛盾,其實也與改革的核心利益無關,改革首先應當做的是輸配分離。

  基于國內目前發展水平和建設需求,配電公司應當在完成基本建設后逐步分離,并代表當地用戶與電廠競爭性談判——這決定了改革是循序漸進地推進“輸配分離”。

  他山之石:歐美電力企業擁有穩定的收益

  美國于1978年電力體制改革始,引入競爭機制,實施電力市場化模式,即“廠網分離,競價上網,政府(議會)定價”。1992年修訂的《能源政策法》規定各類電力企業都享有平等、開放地進入輸電網的權利。自此以市場化打破壟斷,成為世界電力體制改革的主要內容。歐盟各國也先后開始電力體制改革,打破已有的壟斷局面,引入競爭。

  不過從歐美電改的結果來看,電改并未使得批發電價(類似于我國的“上網電價”)和銷售電價下降。2002-2011年美國電力及公用事業部門的平均批發電價上漲了42.25%,1998-2010 年歐盟15國的平均批發電價上漲約150%。

  結語

  電力體制改革的首要目標不是分拆國家電網,而是推進“輸配分離”;本輪電力改革涉及的利益和人群更為龐大,這個過程必定難以一蹴而就,但對于改革要有信心。

  摘自《財經觀察》第816期 2013年03月22日

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